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印茜视点 | 交通枢纽与产城融合,如何互为“神助攻”?(上)

发布日期:2018-3-6 作者:上海协君投资咨询有限公司总经理 印朝富 北京市中伦(上海)律师事务所 宋茜 出处:PPP运作实务




一、 “城市—产业—交通”三者之间的互动关系

“要致富、先修路”这一口号早已深入人心,“村村通公路”工程也极大地改善了我国广大农村地区的基础设施现状。但是,随着城市的扩展、城镇化水平的提高、现代物流业、跨境电商等新兴贸易模式的蓬勃发展,城市出行和经济发展仅依靠公路(道路)运输早已力不从心,必须打造公路、铁路、航空、港口及市域轨道交通等在内的便捷交通系统及多式联运体系,以实现商品货物快速集散,人口出行便利快捷、人与环境和谐发展。


从宏观统计数据来看,目前全国已建成高铁站约500个、民航运输机场逾200个、高速公路通车里程13.1万公里、亿吨大港数量达34个、万吨级及以上泊位2300余个、已开通轨道交通的城市达31个。可以说,现代化立体交通运输体系已初具规模。从具体实践来看,不少城市在规划铁路、机场、轨道交通等设施时,都带有以交通设施带动城市发展的目标,致力于打造“高铁新城”、“临空园区”、“临港新城”、“轨交小镇”等,但实际的效果却并非个个尽如人意。


以高铁项目为例,曾有研究人员结合夜间灯光遥感、腾讯位置、兴趣点等时空大数据对全国484个高铁站点做了深入分析,得出结论认为有超过四分之三的站点为待发展型高铁站,这些站点一般为新建高铁站并距离中心城区较远,站点周边缺乏人口和产业的支撑,周边环境比较萧条,城市基础设施建设还有待进一步完善。更有甚者如合肥北城站,由于所在区域北城新区地处偏远、现有的产业基础不足以为该区域带来足够的人口,进而为高铁站带来足够的客流,高铁站的运力与北城新区的产业发展之间未能形成良性互动,最终导致高铁站的运营入不敷出,难以为继。目前这座2012年刚刚建成的高铁站面临即将关停的尴尬境地。


由此可见,城市—产业—交通三者之间相互依存,偏废任何一环都将影响其他环节功能效用的发挥。


二、多视角看待“交通枢纽+产城融合”同步实施的必要性

(一)人口和产业聚集视角下,对“交通枢纽+产城融合”模式的内在需求

居民出行、人口流动、原材料及产品运输离不开交通基础设施,居民的居住、教育、文化、医疗等需求离不开市政配套基础设施,即导入人口和产业的前提是基础设施配套初具条件。然而,仅仅有完善的基础设施硬件条件远不足以留住和聚拢人口。近年来,在盲目上马新型城镇化项目过程中出现的“空城”、“鬼城”现象足以证明,缺乏必要产业支撑的城镇化,不足以为区域发展提供持续的动力。并且,盲目地将农村城镇化,征收和征用农民土地,将造成大量失地农业人口的生活就业问题,更容易引发一系列社会稳定问题,因此有效地导入产业,解决失地农民的就地安置就业问题,也是在新型城镇化过程中为维护社会和谐稳定和可持续发展的应有之意。


同时,随着人民群众生活水平的提高及对生活环境、工作环境要求的不断升级,以往片面强调产业园区功能,忽略生活配套设施供给,或随着城市的扩张,致使产业园区与生活园区相距甚远的规划建设模式,不仅对城市交通造成了很大压力,也引发一系列城市病。因此,人们开始反思、探寻工作与生活有机结合的模式。因此以基础设施功能配套为基础、以产业集聚为驱动、以宜居生活为基调的产城融合综合开发模式日渐受到推崇。


(二)财政可持续发展视角下,对“交通枢纽+产城融合”模式的内在需求

政府财政预算采用“收支两条线”管理。在政府的四大类预算科目中,政府可支配财力主要指一般公共预算和政府性基金预算。一般公共预算的主要收入来源是政府的税收和非税收入,该等收入主要与政府管辖区域内的经济发展水平和产业税收贡献程度有关。政府性基金预算的主要收入来源是与土地有偿使用(主要是土地出让金)相关的收入,该项收入主要与土地价格和供应量相关。


基础设施建设,从土地一级整理满足通平要求,到区域内外联通所需的大小交通基础设施,再到保障性住房、医院、学校、公共休闲设施、产业服务基础设施、公共配套基础设施等都主要体现为资金投入,即财政支出责任。而支撑庞大的财政支出责任的方式,除控制投资进度及投资规模外,更重要的是如何“开源”,即须重视提高地方政府自身的财政收入。


从实践中大量的TOD(轨道交通+物业)、AOD(机场+临空园区)开发的案例可知,城市轨道交通、机场、港口等重大交通枢纽设施因其具有带动人口聚集、人员流动的天然优势,因此将对周边区域土地形成显著的溢价效应。同时,基础设施条件提升和带动下导入的核心优质产业落地发展将带来区域经济发展、税收增加、居民和产业人口消费能力增长、带动相关产业发展和聚集等良性经济循环,构成区域财政收入增长的持续动力。从而在基础设施和综合开发、产业导入的双重作用下,使政府一般预算收入与政府性基金预算收入两个科目的政府财力均获得增长。


一方面,基础设施建设与产城融合的有机结合下,产业落地、升级、交通基础设施带来的地价升值形成的税收增量收入、土地增值溢价收入等可用于弥补先期进行基础设施投资开发的资金缺口,同时,政府收入的增加、财力的增长也使政府有更充沛的财力支撑区域后续基础设施建设和公共服务的投入,摆脱区域发展靠上级补贴或高额举债的“输血模式”,而形成有效的区域“造血机制”,实现区域经济投入和产出的自平衡,带动区域经济实现良性、可持续发展。


(三)社会资本投资商业模式视角下,对“交通枢纽+产城融合”模式的内在需求

在政府财力不足的地区运作片区综合开发项目和基础设施项目,目前多以PPP模式实施。而此类项目大多属于无使用者付费来源或使用者付费不足以覆盖投资建设运营成本或收益水平较低的公共性、公益性项目。参与此类项目投资的社会资本,往往需要依赖政府财政支付及后续产业投资企业付费、区域人口消费等收入收回其前期投资过程中支出的成本和后续运营管理成本,还要获得相对合理的收益以保证企业自身的可持续发展。因此类似项目投资动辄上百亿,合作期短则10年,长则将达到30年,投资人资金投入大,回收周期长,且回收风险很大程度上依赖于政府财政能力,若地方政府后续长期财力不能形成有效增长,则投资人将面临极大投资风险。


二级商业开发和产业项目投资人的投资前提是所在片区基础设施硬件水平需满足其固定资产及产业投资的基本要求(如有充足劳动力、有必需的交通内外联运输通道、有满足通平条件的产业用地等)。二级商业开发和产业项目投资人虽也存在一定的投资风险,但主要表现为市场经营风险,属于投资人自身依据其经验和商业运作能力相对可控制的风险,且一般回收周期、收益率均高于公益性基础设施投资,其投资行为也将给当地政府带来财政增量收入(主要体现为税收收入及土地出让金收入),有利于增强政府的财政实力,从而减轻片区综合开发及基础设施项目投资人面临的政府支付能力风险。


由此可见,在投资人对区域基础设施投资和产业投资之间,从合理的商业模式角度,将基础设施与片区开发、产业导入和产业投入进行综合平衡安排,既是不同投资项目之间先行后续关系的客观需要,也是投资人自身合理控制投资风险、实现投资区域内投入和产出相平衡,实现项目资金平衡和项目商业化运作的需要。


特别声明:

本文系于2018年3月所撰写,仅供一般性参考,不应视为针对特定事物的法律意见或依据;且由于依据的法律法规、规范性文件、政策可能会发生修改、补充或废止,以上分析届时可能需要作修改或调整。


本文系周兰萍律师团队和协君咨询联合创作,欢迎关注并转载。如转载,请在文章开头注明来源于公众号“PPP运作实务”及作者姓名,并将本公众号二维码附上。否则承担法律责任。


【培训通知】一带一路工程承包实务班


为提升上海企业在“一带一路”工程承包项目中的综合处置和风险防范能力,培养熟悉“一带一路”海外工程项目操作、精通海外商事法律的复合型人才,受上海市商务委的委托,上海协君投资咨询有限公司和北京市中伦(上海)律师事务所将联合举办5期”一带一路工程承包实务”班,第四期培训班开办时间定于2018年3月9-10日。


【培训内容安排】

3月9日  上午9:00-12:00 

主讲人:吕文学,天津大学国际工程管理学院副院长

主题:以世界银行工程项目采购标准招标文件为基础,讲解国际工程招标文件

1.招投标的一般程序

2.确定是否投标?(国际工程采购的类型、专家打分法)

3.资格预审(重点讲解申请人须知及资格预审的内容)

4.招标文件的构成及申请人须知

5.投标书的构成及编写技巧


3月9日  下午13:30-14:50

主讲人:周兰萍,中伦律师事务所合伙人,PPP双库专家

主题:国际基建PPP+EPC项目运作实务精要

1.国际基建PPP+EPC项目操作流程

2.国际基建PPP+EPC项目合同群的法律关系处理

3.国际基建PPP+EPC项目合同要点


3月9日  下午15:00-16:30

主讲人:黄 文,上海国际经济贸易仲裁委员会 副秘书长

主题:“一带一路”下建筑工程风险防范及争议解决 

1.建筑工程争议

2.建筑工程合同法律难点问题及处理思路

3.争议仲裁的特点及运用


3月10日  上午9:00-12:00

主讲人:丁钢,上海外经集团总裁

主题:工程承包实务操作中的风险识别及防范

1.项目承揽过程中的风险识别及防范

2.项目实施过程中的风险识别及防范

3.项目移交过程中的风险识别及防范


3月10日  下午13:30-14:50

主讲人:杨莹,上海电气电站工程公司 副总裁

主题:中国EPC承包商的进化之路

1.中国工程总包商识別海外市场风险,克服风险

2.如何打造成世界一流的工程总包商


3月10日  下午15:00-16:30

主讲人:饶师昭,上海城建投资发展有限公司 副总经理

主题:海外投资和建设工程法律服务的选择和适用

1.海外投资和建设工程法律风险防控的必要性及意义

2.海外投资和建设工程法律服务的比较和选择机制

3.海外投资和建设工程法律服务的适用


【培训费用】

免费(财政全额拨款)


【培训地点】

上海市徐汇区小木桥路470号(上海市公共法律服务中心210A室)


【报名方式】

请点击“阅读原文”链接http://cn.mikecrm.com/D52icfK或长按识别二维码提交报名信息,主办方会对报名信息进行审核,以最终的报名确认邮件为准。


【报名联系人】

高级培训顾问,缪老师

电话: 15250125183

电邮: xiejuntz@163.com

项目副经理,宰老师

电话:021-60613627 13685504693

电邮: zaishenshen@zhonglun.com


【培训时间】

一带一路第5期:2018年4月6日-7日;

跨国并购第3期:2018年3月23日-24日;

跨国并购第4期:2018年4月20日-21日;

跨国并购第5期:2018年5月4日-5日;