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非经营性基础设施项目的创新融资模式探析——从国务院“36号文”说起
发布日期:2013-10-29   作者:上海市协力律师事务所 周兰萍 史梦清   出处:上海市协力律师事务所
 

新一届政府上任后,执政思路逐步细化,有关基础设施建设项目的政策也逐步趋于明朗。2013916日国务院出台《关于加强城市基础设施建设的意见》(国发〔201336号,以下简称36号文),基础设施项目建设任务和资金筹措压力俨然成为了本届政府面临的重大难题。36号文明确指出,政府应集中财力建设非经营性基础设施项目,地方政府要确保对城市基础设施建设的资金投入力度。但客观而言,宏观经济的持续不景气对地方财政的影响仍在持续,在巨大的基础设施建设任务面前,地方政府囊中羞涩的严重状况不减反增。

年初四部委的《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预〔2012463号,以下简称463号文)一度是市场热议话题,甚至有观点认为463号文是用来封杀BT项目的。随着国家审计署今年六月初对36个城市政府性债务的审计结果以及近期对地方债务摸底结果的公布,BT模式被证明是地方债务陡增的重要“推手”,并因此受到了各方的质疑。

笔者认为,作为一种适时之需的基础设施投融资建设模式,BT模式本身并无过错。问题还是出在参建各方的思路上。基础设施建设项目投融资,说到底是政府就基础设施建设项目通过社会资本进行融资,相应地,对社会资本而言就是投资行为,但是投资人单靠原始积累、自有资金显然无法满足基础设施建设巨大的资金需求,所以投资人还必须学会融资,借力金融杠杆原理放大自有资金的乘法效应。就政府方而言,在BT项目回购款的资金来源上,同样面临着资金筹措难题。在地方政府全面自主发行市政债券以前,在宏观经济调整、地方财政逐步复苏的过程中,地方融资平台的打造依然会是地方政府筹措资金、发展地方经济的重要手段。所以,对参与基础设施建设项目投融资的各方而言,要想获得项目投资建设的成功,双方均应意识到资金融通的重要性,并应掌握必要的资金融通技巧和能力。从这个角度来看,无论是BT甲方还是BT乙方,都应该学会与金融机构打交道,从金融创新的智慧中汲取营养,逐步提升自身的投融资实力。

笔者结合自身的实务心得,对于金融介入非经营性基础设施建设项目的几种创新模式做简要列举介绍,以供各方借鉴。

一、代建+BT模式

四部委463号文肯定了代建+BT模式对于公共租赁住房、公路等依赖财政性资金作为偿还来源的公益性项目的可采性,在规范BT的同时,进一步引导市场将BT模式运用于国家产业政策支持的重要领域。前不久,国家发改委进一步发文鼓励民营企业根据保障性安居工程任务安排,通过委托代建(BT)等各种方式参与棚户区改造项目建设。

代建与BT模式相结合将产生一个全新的融资建设模式,既不同于BOT,也不同于EPC。它将使项目各阶段的管理更加流畅和专业化,同时也很好地解决了政府基础设施需求和投入不足的矛盾。如能推行政府投资项目BT模式的“代建制”,将使政府由公共工程的直接“生产商”、“制造者”,成为公共工程和服务的“消费者”和“买单人”。

在操作流程上,可采取“政府确定项目投资及建设计划→挂牌出让项目代建权或招标选择工程代建单位→代建单位自行投资(筹资)建设并实施全过程管理→政府组织项目验收→交付使用单位→政府一次或分期偿付回购款(包括代建管理费)”。如此各取所长,弥合不足,不失为一个两全其美的办法。

二、融资+工程总承包模式(F+EPC

F+EPC模式,是指由融资方(多种类的金融机构)和大型品牌施工企业组成“融资加工程总承包联合体“,由政府将基础设施建设项目服务需求整体打包以F+EPC模式进行建设。具体即为由政府授权融资平台公司作为项目实施主体(项目业主),以“融资加工程总承包内容”为总承包范围,依法通过公开招标(或邀标)选择有投融资及工程总承包能力的投标人(联合体),招标内容为对项目的实施提供整体的融资解决方案和工程总承包服务,由联合体负责按约制定及有效落实项目业主的项目融资计划,按照工程进度配套提供全方位的融资服务,联合体并按照约定对项目实行工程总承包建设,最终实现安全、优质、高效完成项目的建设目标。F+EPC模式,充分体现了强强联合对于根本性解决资金来源问题的作用。大企业掌控的大项目资源正是金融机构追棒的项目对象,强强联合不仅解决了项目的理性选择问题(金融机构对项目的甄别能力和风控能力往往要强于建筑企业),而且金融机构为项目业主提供的融资服务在帮助项目业主改善治理结构、提升融资能力的同时,也有利于地方经济的长远发展。金融机构直接为项目业主融资的做法,还避免了建筑企业作为融资主体时因为政府不能及时回购导致的“三角债”问题。

项目业主围绕项目建设产生的需求是多样的,F+EPC模式的出现不仅考验建筑企业设计施工总承包管理能力,而且对其整合外部金融资源能力也提出了极高的要求。但可以想见的是,能胜任F+EPC模式的建筑企业,一定也有着较强的综合竞争力。

三、FBT模式

FBT模式,即由项目业主确定BT项目主办人,BT主办人联合其他合作方,通过资金筹措和工程建设施工职责的不同分工,共同完成项目的融资建设任务(合作方通常由金融机构、财务投资人和建筑企业、设计企业等相关企业组成),项目建成竣工验收合格后由项目业主回购,并由业主按BT协议支付回购价款的一种融资建设方式。目前,包括股权投资基金、信托等多种金融工具纷纷介入BT项目投资,已经成为BT项目中非常重要的新生投资力量。

FBT模式下,联合体成员的专业分工,优势互补,有助于实现融资与施工的紧密衔接,减少建设管理和协调环节,实现工程融资建设的一体化优势和规模效益。对投资机构及大型建筑企业而言,FBT项目不失为一种良好的投资管道,联合体各方通过FBT方式参与工程项目的投资建设,既有利于避免与中小建筑企业的恶性竞争,又能发挥联合体各方技术和资金的综合优势。

四、BT回购款债权资产证券化

《证券公司资产证券化业务管理规定》第八条规定,可用于专项计划项下的基础资产是指“符合法律法规,权属明确,可以产生独立、可预测的现金流的可特定化的财产权利或者财产”。BT项目应收款属应收款范畴,属于债权性权利,符合该规定对于基础资产的要求。BT项目资产证券化的基础资产既可以是单个项目、也可以是多个项目回购款组成的资产池。

BT回购款资产证券化可以视为FBT模式的全新升级,BT投资人通过资产证券化实现了投资款的提前回收,社会投资人则通过购买理财产品为自有资金找寻到了很好的投资出路,如期支付回购款的项目业主也将在资金市场留下良好的资信记录。截止目前,有关BT回购款资产证券化的成功案例仅有2006年间设立的浦建收益和吴中BT资产证券化项目两起。今年以来多起项目仍在证监会审批中。但随着监管层对于资产证券化业务的逐步重视和逐步放开,可以预言,不远的将来,资产证券化一定会在基础设施建设领域发挥其得天独厚的优势。

结语

笔者认为,在基础设施投融资模式创新问题上,只要法无明文禁止即为可行。因为没有专门的PPP立法,而基础设施建设项目投融资模式同时又关乎基础设施融资和建设两方面,所以在创新过程中也要立足这两大方面的法律法规政策审查,既要避免触及非法拆借资金或非法集资等扰乱金融秩序的法律底线,还要避免构成垫资施工等政府工程采购的法律规定。总体而言,项目业主若是能凭借其良好的信誉口碑、依托较好的项目资源吸引包括大型建筑企业和金融机构参与到本地基础设施项目投资建设中,建筑企业若是能凭借其实力整合金融资源助力其参与基础设施项目建设,基础设施投融资模式创新就有了坚实的基础,政、企、银合作共赢就有了可能。

 


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