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解读《上海市建设工程质量和安全管理条例》
发布日期:2012-3-6   作者:上海市协力律师事务所   出处:上海市协力律师事务所
    为了规范建筑行为,保障建设工程的质量和安全,2011年12月22日由上海市第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过的《上海市建设工程质量和安全管理条例》(以下简称“条例”)即将于2012年3月1日起施行。针对建筑行业的现状,该《条例》为合理的建筑业行为机制夯实了法律基础,对于规范建筑行为及保障建设工程的质量和安全具有重要意义。
 
    作为国际化大都市,目前上海市的勘察、设计、施工、监理等企业早已过万家,建筑师、建造师、监理工程师等各类注册执业人员约10万人,建筑施工作业人员更是已经达到60万人。但是建筑市场本身暴露出来的问题仍令人担心:工程转包和违法分包比比皆是,施工现场管理混乱,安全措施和监督责任缺位,操作流程视而不见,监督不到位……2009年“莲花路倒楼”事故和2010年胶州路公寓大楼11·15特别重大火灾事故也正是建筑市场固有的顽疾所致。
 
    针对上述状况,《条例》对建设单位处于强势地位却缺少有效监管、监理单位弱势地位与强制监理责任不符、勘察设计等单位在管理上层层加锁导致主体责任不突出、注册执业人员的个人责任规定不够明确等问题均做出了明确的规定。
 
    为使读者更清晰明确地了解该《条例》与以往建筑法律法规的重大变化,笔者将从以下几个方面对《条例》进行解读,以飨读者!
 
    一、加重了建设单位的责任和义务
 
    针对建设单位强势地位且缺乏有效监管的现状,《条例》加重了建设单位的责任和义务,主要体现在以下几个方面:
    (一)明确界定建设单位的协调管理责任,对于没有能力实施协调管理的建设单位,鼓励其委托项目管理单位实施专业化的管理,实现投资行为与建设管理行为适度分离,更好地保障工程质量和安全。
    (二)建立建设工程风险评估制度。要求建设单位从项目前期即开始对可能存在的风险进行识别、分析和评估,并在此后的勘察、设计、施工阶段明确相应的风险防范和控制措施。
    (三)要求建设单位在建设工程项目专户中单独列支安全防护措施费、监理费、检测费等费用,确保工程质量和安全。
    (四)建设单位必须保证不得以任意理由压缩勘测、设计和施工工期。
 
    二、强调加强对现场施工人员的管理
 
    事实表明,绝大多数的工程质量和安全事故由人为因素导致,要尽可能地避免事故的发生,就必须加强对现场施工人员的管理,改变施工作业人员管理的无序状态,逐步建立起一支职业化的施工队伍,对此,《条例》从以下几个方面明确做出强化管理的规定:
    (一)施工单位或者劳务分包单位应当与其施工作业人员签订劳动合同。
    (二)施工作业人员应当向市建设行政管理部门申领施工作业人员劳务信息卡。施工单位或者劳务分包单位应当及时将施工作业人员的身份信息、所在单位、岗位资格、从业经历、培训情况、社保信息等信息输入劳务信息卡。
    (三)施工单位和劳务分包单位应当定期对施工作业人员开展教育培训和业务学习。未经教育培训或者考核不合格的人员,不得上岗作业。从事特种作业的施工人员应当持证上岗。对于首次上岗的施工作业人员,施工单位或者劳务分包单位应当在其正式上岗前安排不少于三个月的实习操作。
    (四)对初次进入建设工程劳务市场的施工作业人员,由建设行政管理部门或者其他有关部门采取措施,开展建设工程质量和安全的相关教育培训。教育培训经费在市区两级财政安排的教育费中单独列支。
 
    三、强化并创新了监理单位报告制度
 
    由于监理单位是由建设单位聘请并对建设单位负责,在实践中,往往会导致监理责任无法切实有效落实。为此,《条例》强化并创新了监理单位报告制度,此举有利于建设行政管理部门对建设工程施工现场质量和安全的控制和处理,主要体现在以下两方面:
    (一)定期报告制度。监理单位应当按照市建设行政管理部门的规定,定期将施工现场的有关情况向建设行政管理部门或者其他有关部门报告,便于建设行政管理部门及时了解施工动态及基本情况。
    (二)紧急报告制度。如果监理单位发现存在质量和安全事故隐患,应当立即要求施工单位改正;施工单位拒不改正或者不停止施工的,或者施工现场发生质量和安全事故的,监理单位应当立即向建设行政管理部门或者其他有关部门报告。建设行政管理部门或者其他有关部门应当立即到施工现场予以处置。 
 
    四、加强了监测单位的责任和义务
 
    目前,作为国际化大都市的上海可谓高楼林立,这对施工过程中的监测工作提出了很高的要求,前段时间在媒体上沸沸扬扬的上海中心大厦附近地面裂缝事件再次提醒我们监测的重要性!
为此,《条例》也加强了监测单位的责任和义务,以提高监测的科学性和准确性,保障建设工程质量和安全。如,监测单位应根据设计文件确定的监测要求编制施工监测方案,对建设工程本体及毗邻建筑物、构筑物或其他管线、设施实施监测;监测单位应保证监测数据的真实性,按照设计单位设定的报警及时报警,监测单位与施工单位不得有利害关系等。
 
    五、引入住宅工程质量保证保险制度
 
    2010年12月,上海市人大常委会通过《上海市住宅物业管理规定》,明确要求建设单位在房屋所有权初始登记前交纳物业保修金,作为发生房屋质量缺陷时的专项保障资金。
针对这项规定,《条例》设计了工程质量保证保险制度,与物业保修金制度相衔接,规定建设单位如果投保工程质量保证保险可免交物业保修金。此项制度使得住宅工程在使用阶段的保修和赔偿得到有效保证,并且可通过保险公司督促建设工程参与方履行工程质量和安全的义务。
 
    质量安全是工程建设的“底线”,它关系到投资效益的最大化,关系到国民经济的持续健康协调发展,关系到和谐社会的建立,相信《条例》的实施,将会进一步加强建设工程质量和安全责任的落实,理顺建筑生产经营关系,为上海市建筑业的良性有序发展创造良好的法制环境。

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