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利用银行贷款建设保障性住房的法律实务
发布日期:2012-1-4   作者:上海市协力律师事务所   出处:上海市协力律师事务所

摘要:中国国内的房价虽然经过政府一轮又一轮的调控,但是房价却始终居高不下,高房价严重影响了国民的生活水平和社会和谐。为此,国家和各地政府一直在寻求切实可行的宏观调控政策。当前,加快保障性住房建设,增加保障性住房的供应量成为2011年房地产调控的重要突破口。银行贷款是保障性住房建设中除政府财政以外的主要资金来源,对上述调控目标的顺利完成具有极其重大的作用。本文将对利用银行贷款建设保障性住房的法律实务进行深层次的探讨,以飨读者。
 

关键词:保障性住房 银行贷款 法律风险防范

一、保障性住房概述


    面对始终在政府调控下仍居高不下的高房价,中央政府将保障性住房的建设作为此难题的破解之道。2010年底,中央经济工作会议在部署2011年工作时明确提出,要加快推进住房保障体系建设,强化政府责任,加大保障性安居工程的建设力度,加快棚户区和农村危房改造,大力发展公共租赁住房,逐度形成符合国情的保障性住房体系和商品房体系。而住房和城乡建设部也表示,今年全国保障性住房将建1000万套,相比2010年的590万套,增长近70%,保障性住房建设规模将创历年之最。


    所谓保障性住房,是指政府在对中低收入家庭实行分类保障过程中所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准,具有社会保障性质的住房。在目前,保障性住房在我国主要可分为两限商品住房、经济适用房、廉租房、政策性租房。

二、银行业在保障性住房建设过程中起着极其重要的作用


    保障性住房的大规模建设必然需要巨额的资金投入,除政府财政投入之外,银行贷款是主要的资金来源。可以说,银行业在保障性住房建设过程中所扮演的是很重要的角色,是无法替代的角色。
根据统计数据:至2010年11月末,我国主要银行业金融机构经济适用房开发贷款余额751亿元,同比增长32%,高于全部房产开发贷款增幅8个百分点。个人购买经济适用房贷款余额198亿元,同比增长42%,高于全部个人按揭贷款增幅10个百分点。此外,银行业金融机构还为棚户区改造、廉租房、公租房建设、普通商品住房中的保障房配建提供了大量信贷支持。


    而在保障性住房大规模建设的2011年,银行业在保障性住房建设过程中所扮演的角色将更加重要、更加突出。

三、利用银行贷款建设保障性住房的法律风险


(一)银行贷款的含义及其定位


    银行贷款是指银行根据国家政策以一定的利率将资金贷放给资金需要者,并约定期限归还的一种经济行为。在目前,我国的银行业是以提供间接融资业务为主,利息收入是其主要收入来源,而利息主要是通过贷款实现的。因此,不难得出结论,银行贷款对于银行而言关于是否能够盈利,甚至于生死存亡。所以,银行在发放贷款时往往需要借款人提供相应的担保,如保证、质押、抵押等,而以银行贷款建设保障性住房也是如此,但是,所提供的保障往往就是保障性住房本身和政府担保。
   

虽然在保障性住房的建设过程中,中央政府和地方政府制定了大量的法律法规,但是,这些法律法规规定的都是关于建设的操作流程和办法,但对于银行贷款作为保障性住房的重要的资金来源却无片字规定,仅能依靠合同法和相关的银行贷款规范来予以调整。保障性住房的银行贷款与发放商品房建设的银行贷款比较而言,银行的风险将更大些,因为保障性住房的售价、租金肯定是低于同地段同类型商品房的,否则,也就谈不上保障性住房。


(二)利用银行贷款建设保障性住房过程中相应主体的法律风险


    在以银行贷款建设保障性住房的过程中,本人认为主要存在三个主体,即政府、银行、居住者,由政府主导保障性住房建设、银行发放贷款、居住者申请保障性住房。而就不同的三个主体而言,其各自承担的法律风险也是各不相同的。


    1、政府所面临的主要法律风险:(1)若政府通过银行贷款自建保障性住房的,如未能将回收资金归还银行贷款本息的,最终还是由政府财政解决,可能会造成政府财政紧张;(2)如非政府自建,而是由第三方筹建的,银行为了尽可能规避风险,往往会要求政府担保,一旦第三方无力按约偿还贷款本息的,政府将承担相应的还款责任。


    2、银行所面临的主要法律风险:(1)由于银行在金融业务领域的竞争,加之保障性住房贷款发放条件低,且往往会受到政府方面的行政干预,导致银行很少会考虑风险的防范,甚至于很少关心贷给谁、贷多贷少、贷长贷短等,忽略了对保障性住房建设项目应有的真实性、合法性、合理性等审查,忽略了对贷款担保合法性的审查,这些都将使银行面临巨大的风险;(2)处置风险,由于保障性住房产权为有限产权,其转让会受到转让年限要求、受让人条件限制、转让价格受限制等各方面因素的影响,使得银行在处置保障性住房时受到种种限制,一旦出现问题,可能会产生无法回收贷款本息的风险,甚至于会造成呆账、坏账。


    3、居住者所面临的主要法律风险:(1)保障性住房的质量问题,因为保障性住房的利润率很低,这可能会导致开发建设者偷工减料,造成房屋质量低下;(2)保障性住房的产权为有限产权,且由于是通过银行贷款而建设的,所建成的保障性住房可能已抵押给银行,居住者处分权利,如转租、转让等,会受到很大的限制。

四、如何防范利用银行贷款建设保障性住房中的法律风险


(一)政府的主要防范措施


    政府作为保障性住房的主导者,无论是通过银行贷款自建,还是由第三方通过银行贷款建设,政府都应当在规划与建设、资金与住房来源、价格确定、申请与准入、监督管理等各方面严格、认真做好工作,尤其是对保障性住房的房屋质量严格掌控并加强监督建设,务必使保障性住房的质量得到保证,且必须严格按照规划等按期完工。只有这样,才能够尽快回笼资金,确保能够按期偿还银行贷款本息,同时,也能确保社会稳定和谐。


(二)银行的主要防范措施


    1、必须对保障性住房项目进行严格的审查。笔者认为可以从以下三个方面着手审查项目:


(1)无论是政府自建,还是由第三方开发建设的保障性住房,首当其冲的,就是审查开发建设者的能力条件,包括但不限于开发建设者的内部组织架构、资金情况、信誉等,只有开发建设者具有足够的能力、资金实力和经验,才能发放贷款。


(2)重视对项目合法性及可行性的审查,由于国家对保障性住房的开发建设均有特殊规定,国家也制定了各项办法和制度,因此,必须审查项目是否符合国家的相关规定,同时,也要审查该项目是否符合地方政府的规划。


(3)全面审查项目建设内容、行政审批手续、审议项目偿债能力,落实还款来源和信用机构、合同签订、贷款支付条件等,制定保障性住房客户和项目准入标准。


(4)对于公租房要慎之又慎,公租房存在三大风险点:一是租金难以覆盖收益;二是贷款周期长;三是出现风险后,抵押物的处置权不明等。因此,公租房恰是银行贷款风险最大的。
银行作为贷款人,在发放保障性住房贷款时,必须做好上述三个方面的审查工作,认真研究项目的可行性及商业可持续性,对可能存在的风险充分评估。


    2、应对项目风险进行全过程掌控。银行作为贷款人,不仅要做好初期对项目的审查工作,而且还要全过程对项目进行跟踪,主要跟踪以下三个方面:(1)资金的使用情况,项目资金是否能够根据项目建设进度足额到位,必须做到专款专用、单独核算;(2)工程项目的质量、工期情况,项目是否能够按照原计划交付;(3)严密注视借款人的资金状况及其所涉的纠纷事件,一旦借款人出现可能出现危害贷款本息回收情形的,应采取果断措施予以解决。


    3、贷款担保合法有效性的审查。由于保障性住房贷款往往有政府施压,银行往往也会依靠政府信誉发放贷款,且为保障性住房提供抵押的土地来源是划拨土地,很难进行真正意义上的市场流通,因此,保障性住房贷款的担保风险很大。所以,审核合法有效的担保对银行贷款的安全性具有极其重要的意义。本人认为银行应尽可能避免因有政府背景而发放信用贷款,考虑到保障性住房土地的划拨性质,设计抵押率时应将土地出让金部分扣除,严格按照规程审查贷款担保,绝不能因为有政府原因而懈怠对贷款担保的审查。


    4、建立完善的还款保障机制。目前各家银行对于保障性住房贷款还款保障机制的思路主要有三种:第一种为地方政府给予土地划拨、贷款贴息等政策优惠;第二为保障房信贷不受监管指标制约;第三为地方政府回购保障性住房。为了规避保障性住房贷款的风险,建立完善的还款保障机制迫在眉睫。


(三)居住者的主要防范措施


    作为居住者而言,应诚信地去申请保障性住房,若以弄虚作假等不正当手段获取保障性住房,将面临被收回保障性住房,并处以行政处罚的后果。与此同时,在验房时应详加察看房屋质量并及时解决,如有按揭贷款的,更应及时按期还款。
 

 

 

(原文载于《苏州楼市》【2011.4】)
 


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