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“城中村”改造分“两步”
发布日期:2011-2-24   作者:上海市协力律师事务所   出处:王达
 

当前,守住十八亿亩耕地红线是温总理提出并铁力挺住的规则,土地财政对地方政府具有巨大的利益诱惑,“城中村”改造成为地方政府通过拆迁经营土地的重点,由于国家并没有针对“城中村”改造的法律法规,《国有土地上房屋征收与补偿条例》显然只适用于国有土地上房屋征收与补偿,本条例回避了集体土地房屋征收问题,在旧城区改造中,遇到“城中村”改造就无法使用本条例,虽然,温总理要求加快制定集体土地上房屋征收制度,但是,在集体土地上房屋征收制度出台之前,“城中村”改造就停止等待吗?显然不是!笔者建议采取“两步走”,第一步按照《土地管理法》规定,报省级人民政府作出土地征收批准决定;第二步按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定,由市、县人民政府作出房屋征收决定。所以也是难点,全国“城中村”改造模式百花齐放,效果却不尽如人意。下面从法治的视角理性分析阐述“城中村”改造中的行政规制,以期对当下如火如荼的“城中村”改造营造一些和谐的氛围。

一、“城中村”的客观现实性

所谓“城中村,是指已经纳入城市总体规划建设范围内,农业用地通过低价征用所剩很少或者已经没有,但以住宅用地仍未集体所有性质土地为特征,农村集体成员由农民身份已经或者正在转为居民身份,滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理体制之外的村民仍在原村居住而形成的村落,亦称为都市里的村庄。“城中村的成员生活已经城市化,但在住宅建设、土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。 “城中村”是城乡发展一体化进程的桎梏,是城市发展的瓶颈,是当今财税制度和土地制度的必然产物[1],在全国的大中城市普遍存在。截止2007年底,深圳有320个、北京有171个、南京有71个、苏州有145个、武汉有162个、荆州有27个、西安有417个、太原有75个、昆明有288个、绍兴有45个、兰州有61个、贵阳有29个 “城中村”[2]。“城中村”问题体现了政府、市场、村民三大主体之间利益的博弈。[3]“城中村”改造令地方政府头痛,涉及非常复杂的征地拆迁补偿安置,有的大胆冒进,有的如履薄冰,各地模式百花齐放,但是有一点是相同的,那就是政府必须介入征地拆迁补偿安置全过程,解决和应对拆迁中出现的各种矛盾和问题。如果只有改造开发主体去征地拆迁,无法应对“城中村”改造中的复杂问题。[4]必须清醒地认识到“城中村”承载的时代功能具有不可磨灭的积极作用。[5]按照现代法治理念,政府的各项活动必须做到依法行政。

二、“城中村”的成因分析

从客观上看,按照经典城市化理论,在工业化的推动下,人口和生产力向原有的城市集中,导致城市用地规模不断扩大。[6]城镇化初期为了节省开发建设成本,征用农用地,绕开农村居住点。随着改革开放的深入,人口流动性增强,农民工大量进城,“城中村”起到巨大的吸纳作用,减轻了城市安置外来人口的压力;城中村村民固守的土地和房屋是填补农民社会保障缺失的重要物质基础;也是老年村民的精神依赖,更是村民适应快速城镇化的缓冲地带。改革开放的30年中,城市化进程加速推进,我国的城市数目从1978年的320个发展到现在的662个。城市建成区面积也由3.6万平方公里扩大到9万多平方公里。城市的快速发展,需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。耕地被征收了,当地的农民,却仍然留在原居住地,并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。“城市包围农村”的运动发生了。村庄进入城市,形成了“城中村”。

从主观上看,我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构是城中村产生的深层次原因。所谓城乡二元管理体制,是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式,二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有,而农村的土地属于农村集体所有的制度。而在一些“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘交叉社区”。在同等区位国有土地出让金急剧增长的大背景下,从个体理性利益选择的角度看,“城中村”这种特殊的建筑群体和村落体制的形成,也是村民在土地和房屋租金快速增值的情况下,追求收益最大化的结果。因此,从“城中村”的历史变迁可以发现,土地的二元所有制结构是“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得村民可以低价甚至无偿取得土地的使用权,集体将宅基地按户划拨,由各户村民自行建设后租出获得尽可能多的租金,土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。

三、“城中村的特点

一是人口构成多元化。根据建设部课题组调查,在经济发达的沿海城市,外来人口普遍占到城中村居住总人口的60%以上,最高的达到90%[7]从户籍情况看,有的村民已农转非,有的还是农业户口,一些外地人与“城中村村民结婚,户口还未批准迁入,一些外地人在城中村买地建房居住,户口管理还在原籍;同时,“城中村还有大量外来人员租房居住,“蚁穴族”和“胶囊公寓”的聚集区。“城中村”居住人员的职业成分复杂,其中不乏为工厂工人,营业服务场所服务人员、个体户,还有一定比例的无业人员。“城中村”内普遍没有发达的工商业,村民的经济收入主要是出租房屋、村集体经济分红以及小规模的商业、餐饮业等。

二是房屋土地权属多元化。“城中村”土地权属有两类:一些土地征为国有属于国有土地,实质上占有使用收益权仍属于村集体,有一些土地尚未征收属于集体所有土地;“城中村”房屋主要有村民自建住宅、企业厂房、国有划拨土地上政府统一建设的农转居公寓、村集体经济组织用房、少量社会公益配套用房,其中大量房屋没有办理权属登记或者权证不齐全。[8]

三是建筑质量参差不齐、基础设施落后。“城中村”房屋建筑新旧混杂、优劣混杂,既有部分卫生设施的砖混结构房屋,又有卫生设施齐全的钢筋混凝土结构房屋,也有无卫生设施的历史久远的土木砖石结构陈旧破烂房屋。

四是多数村落处在城市繁华地段,是名副其实的都市村庄,村民生活城市化。改革开放三十年也是城市快速发展期,城市像摊大饼一样快速发展,“城中村”便被城市所包围,多数属于城市繁华地段。地理位置的优越性使得村民获得可观的土地房屋收益。大部分土地被城市建设征用,村民基本不从事农业,转而从事第三产业或在企业就业。多数村民具有住宅出租,有的还有营业房出租。

五是“城中村”相当一部分村民的收入比城里普通市民高,城乡经济倒挂,村民生活富足,不愿农转非,不愿意失去既得利益。

针对“城中村存在的特点和问题,将新农村建设与“城中村改造相结合,将“城中村改造成具有都市品位和现代化气息的城市新区,从根本上解决失地农民的生产生活及发展问题。

四、“城中村”改造的必要性

城中村建筑密度高达70%甚至达到90%,“握手楼”、“贴面楼”、“一线天”现象十分常见,高低参差不齐、建筑呈无序分布,排水排污等基础设施先天不足,普遍存在着建筑抗震安全性差、火险隐患突出、环境脏乱差、市政设施不配套、治安混乱等问题,造成了诸多的社会隐患和城市问题,成为城市现代化发展的严重障碍。“城中村的长期存在和无序发展,极大地威胁着所住居民的生命和财产安全,已严重影响了城市经济、社会的可持续发展,制约了城市整体形象和品位的提升。为此,“城中村”常被形容为城市健康躯体上的“毒瘤”。

政府出于公共利益的需要,调整城市规划,扩充城市的区域空间,将城郊的农村纳入统一管理,这是“城中村”拆迁改造的最直接原因。推进“城中村”改造,有利于明晰产权,完善监督机制,加强集体资产管理;有利于转换村民身份,落实社会保障待遇,建立村民长效受益机制;有利于实现村企分离,建立现代企业制度,提高企业管理水平和市场竞争力,促进区域经济发展;有利于完善城市管理体制,加强社会管理,促进社会发展进步;有利于加强基层组织建设,巩固基层政权,保持社会稳定。改造“城中村”,使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接,已成为刻不容缓的任务。

城中村的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映,对于城市化管理者而言是一个无法回避的现实问题,没有一个现成的可以照搬照抄的模式。其牵涉面广、环节复杂、利益冲突多、开发风险大,关系到政府、集体、村民、开发商以及其他权利人等多方主体的切身利益,是一项非常复杂的系统工程。

五、“城中村”土地征收与房屋拆迁程序

为了保护耕地,严格控制集体土地被征收,土地管理法规定了土地征收应当由省级人民政府或者由国务院审批。然而,一些地区以开发区发展需要为由大肆圈地,他们认为开发区即实验区,就可以突破法律规定。当今,我国一切市场主体和政府都应当遵循规则、遵守法律,土地征收必须依法法定程序进行。“城中村”改造就是首先将集体土地征为国有,然后进行拆迁。根据《物权法》第四十二条的规定,因公共利益的需要,政府才可以征收征用。普遍认为“三项改造”[9]属于公共利益,“三项改造”需要巨额资金,借助民间资本进行“三项改造”表面上看具有资本固有的属性即商业目的,但是其更加具有公共利益属性,因为三项改造具有消除危房、完善基础设施、美化环境、落实城市规划、提高土地集约化利用、提升城市整体形象和品位等积极作用。明确了“城中村”改造属于公共利益,政府就可以理直气壮地依法进行征收拆迁。目前,还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。[10]近年来,全国一些省市陆续出台的有关拆迁的地方性法规、规章中,可以找到涉及“城中村”集体土地房屋拆迁的相关内容。归纳起来,基本采用以下三种补偿安置办法的其一或组合,一是“征地法”,即先将土地征用变性,再依国有土地上的房屋拆迁补偿;二是“参照法”,即参照城市房屋拆迁进行补偿;三是“协商法”,即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。笔者建议可按第一种方法进行。即先依据《土地管理法》办理征地审批手续,然后依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》进行征收补偿安置。人们在寄予对被拆迁人自焚的同情、对地方政府大肆赚取土地出让金愤慨的同时,也应当对“城中村”改造的理性关注——征收拆迁的法定程序:(1)报省级人民政府批准;(2)县、市人民政府作出征收决定;(3)征收补偿部门调查登记;(4)征收补偿补偿安置;(5)司法强制搬迁然而,一些省份倒置了法定程序,[11]要求县市人民政府先解决补偿然后再报省级人民政府批准,征地搬迁本来就具有强制性,如此倒置将使得县市政府对城中村改造无从下手、无所适从。

六、“城中村”改造拆迁补偿安置

在市场化运作过程中,“城中村”改造一方民事主体应当是“城中村”改造片区的集体经济组织,而框架协议是在政府主导的形式下签订的,政府部门是拆迁改造框架协议的一方当事人,因此,上述框架协议具备行政合同的主要特征;另一方面,框架协议是针对某一特定的“城中村”改造片区签订的。而“城中村”改造实质上又是一种民事行为,在框架协议中,往往约定了开发企业应当对于“城中村”改造片区的集体经济组织承担责任的条款,以及在“城中村”改造片区中开发企业的其他权利义务,因此,上述框架协议又同时具备民事合同的特征。在“城中村改造中,有些“城中村改造片区的集体经济组织以股份合作社、居民小组(村民小组)等名义与开发商签订拆迁改造框架协议或者意向性协议,就“城中村”改造的范围、改造原则、费用支付、双方权利义务、违约责任、特别约定等事项进行约定。在签订上述协议前,开发商一般会提供“城中村改造方案,并且向集体经济组织支付一定的保证金。有效的合同对当事人具有法律约束力,合同当事人应当按照合同的约定行使权利并履行义务。无论上述框架协议的性质如何界定,根据诚实信用的基础原则,在上述框架协议签订后,协议双方均应当按照协议的约定行使权利并履行义务。

“城中村”改造的土地问题不能与一般的集体土地征用补偿完全等同,土地征用制度是目前集体土地转为国有的唯一途径,而国家对集体土地国有化转制只有框架性规定。在土地征用时,《土地管理法》第47条规定,“征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿。”但对“城中村”中以房屋为主的农民私有财产拆迁补偿却采取忽略或放任态度,甚至没有房屋作为物权的概念,房屋仅被包含在“附着物”中,这事完全是掠夺性的适用法律。为了解决集体土地征为国有后房屋拆迁补偿没有法律依据问题,最高法院作出了司法政策。[12]

拆迁补偿安置首先通过协商解决拆迁补偿安置,无法达成协议的,可以通过裁决解决,这也是拆迁具有强制性的表现,适时用好裁决,对协议签订具有促进作用。无论是协议还是裁决,都应当包括如下内容:拆迁主体,被拆除房屋的位置、性质、建筑面积,补偿安置方式,货币补偿金额,搬迁期限,法律责任,救济途径等内容。对协议反悔可以依法向人民法院提起民事诉讼;对裁决不服,可以依法向人民法院提起行政诉讼。

七、“城中村”改造需要强制力作保障

《物权法》规定,因公共利益的需要,人民政府可以征收征用,征收征用具有强制力保障,表现在依法做出补偿安置决定和依法强制搬迁。这既符合行政征收理论,也符合我国国情。依照本条例的规定,“城中村”改造属于因公共利益,征收搬迁应当符合城乡规划、土地利用总体规划,并依法办理有关审批手续。征收部门应当编制具体实施方案,并政府作出征收决定。征收部门应当与房屋的所有权人按照自愿、公平的原则订立征收补偿协议。建设单位及其委托实施拆迁的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式或者以暴力、胁迫以及其他非法手段实施拆迁。显然,这一规定体现了立法者对强化物权保护的立法理念,对于遏制滥征、滥拆将起到积极的作用,无疑是立法的重大突破。

然而,这种对物权保护绝对化的立法理念使得非公益性拆迁类似征收筵席税的制度——几乎成为空话。基于此规定,笔者作一假设:某一并非属于公共利益的商业性项目,拆迁涉及被拆迁人500户,通过建设单位艰难的说服,有480户被拆迁人与拆迁人签订了补偿安置协议,但仍有20户被拆迁人拒签协议,而这20户被拆迁人的房屋零散地分布项目区域中,使得拆迁人无法实施。从物权法的规定来看,这些“钉子户”是权利的捍卫者,无可非议,拆迁人没有强制拆迁通道的法律依据,势必导致长期僵持;大多数签订协议的被拆迁人期待回迁的愿望不能实现;从国家关于土地集约化利用的角度,建设用地系稀有资源应及时充分利用的法律精神落空。显然,上述突出问题在该条例中是没有解决的,于是便暴露出该制度的缺陷。想必,非公益性拆迁无强制力保障的规定是源于商业行为不得动用公权力的思想。的确,世界上许多国家曾有不为商业行为动用征收权的制度,但是,这种制度也在不断冰释。例如,美国在上世纪中叶之前的确遵循该规则,但在中叶时期一个为商业项目动用征收权之后,便打破了这一传统。

任何法律制度都是利益的博弈。当商业行为所带来的公共利益明显地超出权利牺牲者所受到损害的利益时,立法者就不能不考虑这种这种博弈的利益,要保护这种博弈的利益,就必须建立产生这种利益的强制法律制度。显然,本条例对于非公益性拆迁的立法没有充分考虑非公益拆迁在某种条件下也有明显的公益性问题。解决这一缺陷,还需增加非公共利益向公共利益转换机制,该条例采用列举的方式界定公共利益,并未明确规定公共利益转换机制。笔者认为公共利益的内涵具有相对稳定性,采用文本列举方式,但是在一定条件下,非公共利益可以转化为公共利益。遵循公平自愿的原则,纯粹的商业项目所需土地只能通过自由市场实现,非因公共利益的需要,拆迁国有土地上单位、个人房屋的,建设单位应当与房屋所有权人按照自愿、公平的原则订立拆迁补偿协议。当事人自愿拆迁使社会资源达到最佳配置。虽然《物权法》规定,因公共利益的需要,可以征收和征用,但是,不排除因商业性开发通过协商进行拆迁的制度。当事人之间的交易活动,一般情形,政府不宜强行干预。然而,在实践中,当一个拆迁项目的绝大部分通过协商解决补偿后,仍有少量被拆迁人口若悬河、漫天要价,动则以上访、信访甚至以自杀、自焚相威胁,[13]阻碍了整个项目的实施,造成了稀缺的土地资源浪费,使得众多被拆迁人回迁的愿望难以实现,此时的商业性拆迁就应当转化为公共利益性拆迁,公权力机关就应当介入,针对少数被拆迁人漫天要价无法达成协议,县级以上人民政府应当依法作出征收决定,然后通过依法作出补偿决定,即通过公权力强制解决补偿问题,这样就实现了从非公共利益向公共利益的转化。同时,还不能不考虑经济发展不平衡的国情:我国经济欠发达地区的棚户区、“城中村”、危旧房成为制约城市发展的瓶颈,中央要求加快棚户区、“城中村”、危旧房改造,这“三项改造”如果仅仅依靠政府财政解决,那将是纸上谈兵。通过发挥资本的功能,参与“三项改造”何乐而不为呢?如果通过资本运作进行“三项改造”由于缺乏强制力保障,仅仅成为或然性而非必然性时,“三项改造”将随着“钉子户”的出现戛然而止。此时,人们再去反思非公益拆迁制度缺失然后再完善时,解决城市发展瓶颈的宝贵时间已经悄然流逝许多。资本参与“三项改造”缺乏强制力保障与其说是立法者的谨慎,不如说是其保守。

非公益性拆迁的启动应当接受政府审批、许可的监管,包括对建设项目立项的审查、城市规划的许可、土地使用权流转的审批、补偿安置方案的审查、补偿资金的审查等。在完成上述较为严格的监管后,原则上由建设单位按照平等自愿与被拆迁人进行协商,但政府也不能从此撒手不管,当绝大部分被拆迁人通过协商补偿安置后,政府为了实现博弈利益,应当针对少数被拆迁人动用征收权。[14]

八、“城中村”改造征收补偿中需关注的重点问题

1)征收宗教团体所有房屋。征收宗教团体所有的房屋,征收部门应当事先征求宗教事务管理部门意见,并与宗教团体签订拆迁补偿安置协议。征收由第三人代为经营、租赁的宗教团体的房屋,租赁关系终止。其中,拆迁自住房屋的,补偿安置方式与标准按照当地政府规定的私有出租居住房屋的租金标准执行。征收租赁房屋的,被拆迁人和房屋承租人均可以选择货币补偿或者房屋调换。

2)征收权属存在争议的房屋。由于权属存在争议的房屋属于“产权不明确的房屋”,为了保障建设项目的顺利进行,应当由征收部门提出补偿安置方案,报政府同意后作出补偿决定。搬迁前,征收部门应当就被搬迁房屋的有关事项向公证机构办理证据保全,并且将征收补偿资金办理提存或者提供符合国家质量标准的安置用房、周转用房后,方可实施征收。被征收人不接受补偿安置的,可以在提存补偿金并办理证据保全后先行搬迁。

3)搬迁设有抵押权的房屋。首先要核实抵押的有效性;其次,在搬迁前,应当通知抵押权人关于拆迁房屋的相关事项;再次,经与抵押权人、被征收人协商,能够解除抵押合同的,可达成一致意见,将征收补偿款交付给相关当事人。进行产权调换的,应当办理新的抵押登记或者办理抵押权预告登记。

4)征收存在共有关系的房屋。《物权法》第九十三条规定:“不动产或者动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括按份共有和共同共有。”第九十四条规定:“按份共有人对共有的不动产或者动产按照其份额享有所有权。”第九十五条规定:“共同共有人对共有的不动产或者动产共同享有所有权。”第九十七条规定:“处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的,应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意,但共有人之间另有约定的除外。”因此,政府在征收设有共有关系的房屋时,应当与全体共有人共同签订征收补偿安置协议,切忌漏列当事人。

5)房屋所有权证尚未从被继承人名下办理到继承人(受遗赠人)名下。物权法》第二十九条规定:“因继承或者受遗赠取得物权的,自继承或者受遗赠开始时发生效力。”首先,房屋所有权证尚未从被继承人名下办理到继承人(受遗赠人)名下时,房屋的所有权人可根据继承关系予以确认,征收部门仍然应当针对继承人(受遗赠人)进行征收安置补偿;其次,由于房屋所有权证尚未从被继承人名下办理到继承人(受遗赠人)名下,房屋的所有权人存在不确定因素,征收部门应当要求继承人(受遗赠人)提供其合法享有该房屋物权的证明材料,以免日后发生纠纷。

6)征收被法院查封的房屋。《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十四条规定:“查封、扣押、冻结的财产灭失或者毁损的,查封、扣押、冻结的效力及于该财产的替代物、赔偿款。人民法院应当及时作出查封、扣押、冻结该替代物、赔偿款的裁定。”因此,当征收部门得知被征收房屋存在查封的情形时,应当及时通知做出查封裁定的人民法院,并且协助人民法院进行处理。

7)改造涉及工程建设中的文物保护。《文物保护法》第十八条规定;“根据保护文物的实际需要,经省、自治区、直辖市人民政府批准,可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带,并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程,不得破坏文物保护单位的历史风貌;工程设计方案应当根据文物保护单位的级别,经相应的文物行政部门同意后,报城乡建设规划部门批准。”因此,征收、建设单位、建筑单位应当遵守《文物保护法》等相关规定,不得破坏文物。

8)“城中村”改造中对军事设施的保护。军事设施,是指国家直接用于军事目的的下列建筑、场地和设备:指挥机关、地面和地下的指挥工程、作战工程;军用机场、港口、码头;营区、训练场、试验场;军用洞库,仓库;军用通信、侦察、导航、观测台站和测量、导航、助航标志;军用公路、铁路专用线,军用通信、输电线路,军用输油、输水管道:国务院和中央军事委员会规定的其他军事设施。《军事设施保护法》第四条规定:“中华人民共和国的所有组织和公民都有保护军事设施的义务。禁上任何组织或者个人破坏、危害军事设施。”第七条规定;“国家根据军事设施的性质、作用、安全保密的需要和使用效能的要求,划定军事禁区、军事管理区;没有划入军事禁区、军事管理区的军事设施,也应当采取保护措施。”因此,如果在”城中村”改造中涉及到军事设施,政府应当积极与驻地部队协商解决。

9)补偿款由他人领取时的处理。在实践中,有时会遇到由于拆迁人的疏忽,导致房屋补偿款由他人领取的情形。因此,拆迁人一定要注意补偿款应由领款人亲自领取,委托他人领款的应认真审查委托书的真实性和内容的准确性。如征收部门疏于审查,错将补偿款项支付给他人,征收部门仍应对实际的被征收人或房屋承租人承担补偿安置的义务。对冒领或错发,征收部门可以依法要求其返还不当得利。

10)被征收人拒绝受领补偿款的处理。在补偿安置协议签订后,若被征收人无法定理由拒绝受领补偿款的,征收部门应制作通知书,通知被征收人在一定期限内领取。逾期不领的,征收部门可以向公证机关办理提存。

政府或者房地产开发企业在介入“城中村”改造项目之前,应未雨绸缪,避免在热点问题上“犯严重错误”。

九、“城中村”改造过程中规划变更的责任承担

政府都对“城中村”改造编制有专项规划,而我国法律对规划变更一直进行非常严格的控制。如开发企业未经政府规划行政主管部门批准,擅自变更规划的,根据《城乡规划法》规定,将承担限期拆除或巨额罚款等行政责任。

开发企业在销售后交付房屋前对建设工程规划进行变更的,应承担相应的违约责任。此时,开发企业与业主之间,因《拆迁补偿协议》或《商品房购销合同》之签订存在合同之债,开发企业应全面履行自己的合同义务,其中包括按照合同规定的规划许可证建设和交付房屋,而违反此义务显然构成违约。因此,开发公司因承担合同约定的或退房并赔偿损失等民事违约责任。

从“城中村”建设规划变更与拆迁补偿协议或售房合同履行两个方面来看,开发企业在改造、开发建设过程中变更建设规划导致责任承担有以下四种情况:一是开发企业既未经审批机关批准又未与业主协商变更拆迁补偿协议或售房合同而擅自变更规划。这种情况下,开发企业的行为既违反了行政法律又违反了民事法律的规定,应承担行政和民事两种法律责任。二是开发企业经审批机关批准并与业主协商变更拆迁补偿协议或售房合同后变更规划。这种情况下,开发企业的行为符合行政和民事法律规定,不产生法律责任问题。三是开发企业未经审批机关批准但与业主协商一致后变更规划。这种情况下,开发企业与业主协商变更规划的行为无效,开发企业仍需承担行政法律责任。四是开发企业经审批机关批准但未告知业主而变更规划。这种情况下,开发企业的行为符合行政法律规定,不需承担行政法律责任,但其行为有可能构成民法上的违约,应承担违约责任。

十、“城中村”改造应当建立完善对失地村民的社会保障

城中村改造将使得村民丧失土地和房屋租金收益,村民的经济收入急剧减少;被征地村民综合素质普遍较低,“收租阶层”使这些村民衣食无忧,缺乏吃苦精神,长期养成散漫懒惰、安于现状、不思进取、游手好闲、好逸恶劳,与现代化城市发展的要求不相适应[15];集体经济的分红、土地出租、房屋出租收益成为村民客观的定的收入来源,使得村民缺乏有竞争力的、非传统行业经营的能力。城中村问题是我国城市发展进程中的客观现实,各级政府和行政机关在处理城中村村民社会保障问题时,不能怨天尤人、随意处之,否则就会影响城乡一体化进程、影响经济发展、破坏社会公平正义、影响社会稳定。中央三令五申,土地征用不能出现“三无人员”[16]

综合广州、深圳、西安等地成功做法,笔者建议城中村改造中,通过城中村集体资产股份制改造,村民变成了市民,市民变成了股民,拓宽保障渠道,使他们不仅享有城市居民待遇,而且在生活上更有保障。具体说改造后村民有六条保障线:一是社保,允许没有工作单位的农转非人员以城镇自谋职业人员身份参加城镇居民养老保险,被征地人员已经参加农村养老保险的,资金转户后可以补缴纳入城镇居民养老保险;二是医保,自愿参加新型合作医疗或是参加城镇居民医疗保险;三是房保,“城中村改造按人均不少于60平方米回迁安置,每户至少两套住房,一套用于居住,一套用于出租,村民都有房屋出租收入;四是业保,中青年失地村民具有劳动能力,可以在随后的时间里获得工作的机会,对于改制企业、物业管理公司、集体商铺经营同等条件优先使用本村失地村民;五是低保。对于改造后生活条件达不到最低生活保障的村民可享受最低生活保障待遇;六是学保,“城中村改造中,优先安排教育教学用地,做到教育用地不减少,财政投入不降低,教育资源均衡化,切实缩小城乡差别,“城中村农民子女就学和城市居民享受同等就学待遇,体现公平的受教育权。

    总之,“城中村”是特定历史背景下产生的特殊产物,对于我国的城市化进程发挥过积极作用,但也逐渐呈现出与社会经济发展的不适应。城中村问题源于多方利益冲突,当前和今后工业化和城镇化快速发展时期仍将长期存在,所以“城中村”问题的解决手段绝非“一拆了之”,只有妥善协调好多方利益,才能从根本上解决“城中村”问题,实现我国城镇化的健康和谐发展。

 



[1] 按照我国现行的财税体制,增值税中央拿走70%,省级拿走10%左右;所得税中央拿走60%,省级分20%左右。这意味着地方政府即使下最大的力气发展产业,也只能从税收中分得不到20%的收益,而发展房地产出让土地的收入基本上全部收归地方政府。如此财税制度设计地方政府追求“土地财政”。

[2] 建设部课题组《城中村规划建设问题研究》第22页。

[3] 张劲松,万金玲《城中村改造中的多元主体互动》,载于《安徽农业科学》2007年第四期第11741178页。

[4] 袁伟《我国城中村改造模式研究》,载于《华东经管理》20101月第24卷第01期第62页。

[5] 李诗元《基于可持续发展城中村改造再思考》,载于《财富网络》20104月第57页。

[6] 陈柳钦《城市化进程中“城中村”问题探讨》,载于《国情观察》2010年第5期第31页。

[7]建设部课题组《城中村规划建设问题研究》第5页。

[8] 200871实施的《房屋登记办法》使得农村房屋办理权属登记才正式有了法律依据。

[9] “三项改造”包括城中村改造、棚户区改造和危旧改造。

[10] 温家宝总理已经明确指示有关部门尽快研究制定《集体土地征收拆迁条例》。

[11] 作者了解到河北省、浙江省等省份将集体土地征收程序倒置,其本意是达到和谐拆迁的目的,但是,作者认为事与愿违,必将造就“钉子户”。

[12] 最高人民法院20051020[2005]行他字第5号《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》明确规定,农村集体土地征用后,被征用土地上的原农村居民对房屋仍然享有所有权,房屋所在地已被纳入城市规划区的,应当参照《城市房屋拆迁管理条例》的规定,对房屋所有权人予以补偿安置。

[13] 江西宜黄拆迁自焚事件寄予官方及社会对自焚者的同情,但是,我却注意到社会在忽略拆迁的强制性。

[14] 王达《非公益性拆迁也应有强制保障》,载于201048《法治周末》。

 

[15] 陈英武《试谈“城中村”改造被征地村民的社会保障制度建设》,载于《经济述评》2010年第23期第114页。

[16] “三无人员”是指失去土地的农民成为无土地、无保障、无岗位的人员。


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