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房屋征收中司法强制执行浅析
发布日期:2011-2-24   作者:王达 王勇   出处:上海市协力律师事务所
 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收条例》)第二十六条第一款规定:“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议,或者被征收房屋所有权人不明确的,由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定,按照征收补偿方案作出补偿决定,并在房屋征收范围内予以公告。”市、县级人民政府作出的房屋征收补偿决定包含两项基本内容:一是公平补偿安置问题,二是限期搬迁房子问题。作出房屋征收决定是行政行为,一经做出就具有公信力、确定力、拘束力和执行力。根据本条例的规定,执行力的实现可以通过被征收人自觉履行而实现以及通过人民政府申请人民法院强制执行而实现。条例取消了《城市房屋拆迁管理条例》规定的政府强制执行,其原因是《中华人民共和国行政强制法(草案)(三次审议稿)第十三条规定行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《征收条例》的上位法《物权法》并没有规定政府的强制执行权,作为行政法规的《征收条例》无权规定政府强制执行,《征收条例》取消了政府强拆也是该条例的亮点。但是,习惯于政府强制执行和司法强制执行双轨制的“拆迁业界人士”,如何适应单一的司法强制执行,兼顾征收的权利保障和有效开展征收工作,成为业界人士关心的重点问题。也却有人担心,如此规定将搞乱拆迁,又搞乱法院。把握不好确实存在严重问题。本文从《行政诉讼法》关于非诉强制执行的原理、规定为切入点,解读条例中司法强制执行法律问题。

一、非诉执行及其特点

非诉执行,是指行政机关作出具体行政行为后,公民法人或者其他组织在法定期限内,既不向人民法院提起行政诉讼,又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务,行政机关或行政裁决行为确定的权利人依据《行政诉讼法》第六十六条规定,人民法院申请强制执行,由人民法院采取强制措施,使具体行政行为的确定力得以实现的制度。《行政诉讼法》第六十六条规定:公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局,即具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行;只有在法律、法规有特别授权时,行政机关才享有自行强制执行的权力。《征收条例》没有授权政府强制执行,人民法院是“应当受理”而非“可以受理”。司法实践中,人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为非诉执行。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《行政诉讼司法解释》)第八十六条到第八十九条,对非诉执行案件的申请、审查、执行等程序作出了更为具体、明确的规定。非诉执行制度设立的目的在于兼顾保障行政相对人权利和保证行政效率。该制度一方面通过阻止违法的具体行政行为进入强制执行的方式,保障行政相对人的合法权益不致因其末提起诉讼而遭受违法具体行政行为执行的侵害;同时,另一方面它采用非诉讼审查、简化程序的方式,在较短的时间内,使用较小的成本,完成合法具体行政行为的强制执行。非诉执行起源于法律、法规赋予行政机关的权利,而行使这种权力则是人民法院的法定义务,从整个行政管理活动的全过程看,属于行政权力借助 请求司法强制力作为行政权力不足的有效补充,其实质仍是行政机关为实现行政管理目标而做出的具体行政行为得以实现。因此从行政非诉执行的性质来看,行政非诉执行既不同于行政审判,也不同于民商事案件的执行,它有其自身的特点:一是非诉执行机关是人民法院,而非行政机关;二是非诉执行的依据和载体是行政机关业已发生法律效力的具体行政行为;三是非诉执行的申请人是作出具体行为的行政机关或行政裁决行为确定的权利人;四是非诉执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内,既不提起行政诉讼,又拒不履行行政行为所确定的义务。

人民政府作出补偿决定交代诉权时,起诉期限为三个月;没有交代诉权,起诉期限为两年。因此,在人民政府作出补偿决定时应当完整的交待诉权,当被征收人在三个月内没有申请行政复议,又没有提起行政诉讼,也没有主动搬迁的,该补偿决定已经“稳定”即发生法律效力。《征收条例》第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。”作出征收补偿决定的市、县级人民政府应当在相对人履行义务期限届满后180天内,依法向被征收房屋所在地的基层人民法院申请强制执行。根据《征收条例》第二十七条关于“先补偿后搬迁”的规定,作为执行申请人的市、县人民政府,应当向法院附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。法院受理后,及时向被执行人发出强制执行通知书,被执行人拒不执行的,法院应当在30日内作出是否准予执行通知书,被执行人在准予执行裁定书送达后15天内没有搬迁的,人民法院强制执行,通知有关部门采取包括停水、停热、停气、停电和切断道路通行等在内的手段。

二、非诉执行的条件

根据《行政诉讼法》第六十六条及《行政诉讼司法解释》第八十六条规定,市、县人民政府申请人民法院执行其补偿决定即强制搬迁,应当具备以下条件:

  1、具体行政行为依法可以由人民法院执行。根据《行政诉讼司法解释》第八十七条第一款规定:“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院应当受理。”《征收条例》没有授予政府享有强制执行权,人民政府向人民法院申请强制执行的,人民法院应当受理。司法强拆成为唯一的强制执行通道,法院没有弹性的选择权,法院应当敞开受理、严格审查、依法裁定。

  2、具体行政行为已经生效并具有可执行内容。此时的“生效”是指补偿决定送达应经超过三个月即超出起诉期限,在起诉期限内且被征收人没有起诉的情况下,人民政府申请强制执行的,人民法院不予受理。补偿决定具有可执行的内容即搬迁被征收房屋即“拆迁”。被征收人在补偿决定限定的15日内没有搬迁的,“搬迁”是可执行的内容。

  3、申请人是作出该具体行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织。征收决定是由市、县人民政府作出的具体行政行为,向人民法院申请强制执行的申请人理所当然也是市、县人民政府。征收补偿部门无权以自己的名义向法院申请,但可以政府的名义申请,征收部门工作人员派员作为非诉申请的委托代理人,参加相关活动。

  4、被申请人是该具体行政行为所确定的义务人。补偿决定确定了两个主体各自的权利义务,征收补偿部门具有公平补偿的义务,被征收人具有按期搬迁的义务。搬迁的义务主体就是被征收人,也是补偿决定的义务人。

  5、被申请人在具体行政行为确定的期限内或者行政机关另行指定的期限内未履行义务。市、县人民政府在补偿决定中如何确定搬迁期限,《征收条例》没有作出规定,比较合理的搬迁期限一般参照《民事诉讼法》关于不动产强制执行的期限即15天。也可以根据项目的轻重缓急确定搬迁期限,最长的搬迁期限不能超过三个月,否则进入强制执行而主动搬迁期限还没有超过,造成法院无法强制执行的局面。

  6、申请人在法定期限内提出申请。《行政诉讼司法解释》第八十八条规定,申请强制执行的期限,从补偿决定确定的履行期间最后一日起180日以内向法院申请。这一期限是法定的期限,超过了申请期限,法院不予受理,这样就丧失了强制执行的机会,加大了征收的难度。征收补偿决定确定的自行搬迁期限与向人民法院申请强制执行的期限具有关联性,期限的衔接值得实务部门重视。

7、被申请执行的行政案件属于受理申请执行的人民法院管辖。《行政诉讼司法解释》第八十九条规定:“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,由申请人所在地的基层人民法院受理;执行对象为不动产的,由不动产所在地基层人民法院受理。基层人民法院认为执行确有困难的,可以报请上级人民法院执行;上级人民法院可以决定由其执行,也可以决定由下级人民法院执行”房屋征收的强制执行是强制搬迁被征收房屋,属于不动产,应当由被执行房屋所在地基层人民法院强制执行,也可以由中级人民法院强制执行,也可以由中级人民法院指定异地基层人民法院管辖。被征收房屋所在地的基层人民法院对符合条件的申请,应当立案受理,并通知申请人;对不符合条件的申请,应当裁定不予受理。

市、县人民政府申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当提交申请执行书、据以执行的征收补偿决定、证明该具体行政行为合法的材料和被执行房屋状况以及其他必须提交的材料。行政非诉执行程序中的审查程序,指在法院受理了申请人的申请之后,法院对行政非诉执行进行审查时所适用的程序。主要包括审查法官、审查标准、审查方式、审查时间等几个方面。

三、非诉强制执行程序

非诉执行程序分为三部分:第一部分是启动程序,第二部分是审查程序,第三部分是执行程序。行政非诉执行的启动程序,指行政机关提起行政非诉执行所需适用的程序。它主要包括申请主体、管辖、申请条件、申请方式、申请时间等几个方面,这里不做赘述,仅对审查等问题进行阐述。

    1、对非诉行政执行案件的审查。《行政诉讼司法解释》第九十三条规定,人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为,应当组成合议庭在30日内对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。有人认为,由于被征收人在法定期限不申请复议,就放弃了行政救济权;在3个月又不起诉,也放弃了请求司法救济权,征收补偿决定已经发生了强制执行效力。因此,人民法院最多只对申请执行的征收补偿决定进行程序性审查,而不应对补偿决定进行实体性审查。理由是:将已经生效的补偿决定依法申请人民法院强制执行,体现了合法有效的补偿决定必须得到贯彻执行这一《行政诉讼法》的立法本意。笔者认为,人民法院肩负着维护和监督行政机关依法行使行政权的职责,而不是行政机关的执行机构,所以法院对补偿决定的程序和实体两方面都必须进行合法性审查。政府作出补偿决定后,被征收人在起诉期限内既不起诉又不履行,政府可以依法向人民法院申请强制执行,人民法院对该补偿决定应当进行审查,审查的标准过低可能放纵政府违法,审查标准过高就成为诉讼审查,违背了“不告不理”原则,最高人民法院《关于非诉执行若干问题的规定(提请审判委员会讨论稿)》就采取了这一标准,此乃明显重大违法排除标准。如何理解明显重大违法排除标准?《合同法》将合同分为有效合同、可撤销合同以及无效合同,无效合同自始无效,有效合同总是有效,而可撤销合同被依法撤销时起成为无效。类比合同的分类,具体行政行为分为合法行为、可撤销行为以及违法行为。违法行为自始无效,属于明显重大违法,诉讼审查和非诉审查都能否定其效力,使其失去执行力;可撤销行政行为不属于明显重大违法,只有通过诉讼审查才可以否定其效力,也就是说,只要行政相对人没有依法提起行政诉讼,这种可撤销的具体行政行为就具有执行力,人民法院在进行非诉审查时就不能排除和否定。经审查认为,补偿决定存在程序性或实体性上的明显重大违法,都应当作出不准予强制执行的裁定。

    2、执行通知书与准予强制执行裁定书的送达顺序。人民法院受理行政机关的执行申请后,有30日的审查期限,在审查期限内,人民法院可以先向被执行人发出执行通知书,被执行人对具体行政行为无异议,自觉履行,实现了执行目的,则不需作出强制执行的裁定。反之,被执行人接到人民法院的执行通知书后,仍不履行的或提出异议的,合议庭再进行审查,认为符合执行条件的,作出准予强制执行的裁定;对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,则裁定不准予执行。人民法院受理行政机关的申请后,应组成合议庭在30日内对具体行政行为的合法性进行审查,既然要审查,就必须通过执行的双方了解情况,单纯看行政机关的卷宗进行审查是不全面的,也容易作出错误裁定。坚持“审执分离”,根据《民事诉讼法》及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的有关规定,人民法院决定受理执行案件(含非诉行政执行)后,应当在3日内向被执行人发出执行通知书,而《行政诉讼司法解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出,由于《行政诉讼法》及《行政诉讼司法解释》没有作出明确规定,故应参照民事诉讼的有关规定。这也可以从侧面说明,执行通知应在审查之中、作出裁定之前发出,若被执行人提出异议,也可以为案件的审查提供参考,避免作出错误的裁定。

四、诉前先予执行的壁垒

随着《行政复议法》的实施,行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限,待复议期满后当事人既未申请复议或起诉、又不履行义务的,再申请人民法院强制执行。在实践中确实有一些被执行人或者少数律师帮助被执行人钻法律空子,与政府玩时间上的游戏,弄得政府无计可施。因此,政府在申请复议期限及提起行政诉讼期限未满的情况下,参照《行政诉讼司法解释》第九十四条的规定,申请人民法院诉前先予执行,有的法院也据此予以受理并裁定准予执行。这种做法存在法律壁垒。

1、申请法院诉前先予执行缺乏法律依据。《行政诉讼司法解释》第九十四条明确规定了提起行政诉讼是先予执行的前提,先予执行必须是在诉讼过程中。政府无权提起行政诉讼,是否提起行政诉讼取决于被征收人。参照《民事诉讼法》及相关司法解释规定,缺乏先予执行的法律依据。

2《行政诉讼司法解释》第八十六条规定,政府根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请执行其作出的补偿决定,补偿决定应当已经生效并具有可执行内容。何为生效?即补偿决定已处于稳定的、不可更改的状态,被征收人除履行补偿决定确定的限期搬迁外别无选择。如果申请复议或起诉期限未届满,此时的补偿决定尚处于不稳定状态,还可能随着被征收人申请行政复议或提起行政诉讼而被变更或者撤销。如果此时人民法院依据政府的申请先予执行,采取了强制执行措施,从程序上剥夺了被征收人依法享有的复议、起诉的权利,从实体上侵犯了被征收人的财产权。

3、诉前先予执行等于人民法院的提前介入,容易造成被征收人对行政复议、行政诉讼丧失信心,不利于充分保护被征收人的合法权益,不利于人民法院公信力、权威性的提升。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行,一旦执行错误,还要被确认违法,进而承担国家赔偿的法律后果。

五、非诉执行制度的完善

《征收条例》取消了政府强拆后,给法院非诉审查提出了更高的要求,最高人民法院应当抓住契机,尽快出台《关于非诉执行若干问题的规定》,《行政诉讼法》和《行政诉讼司法解释》的规定过于原则和简单,已经不能够适应当前房屋征收强制执行工作,细化非诉执行的审查标准显得非常重要。当然,全国人大也可以考虑修订《行政诉讼法》,赋予行政机关在法院准予执行裁定后进行强制执行的权力。 尽管行政立法的趋势是限制行政强制执行权,但就目前的形势来看,某些领域的行政管理迫切需要扩大行政机关的强制执行权,目前行政管理软弱,社会经济秩序混乱的原因之一就在于行政机关缺乏必要的强制手段,缺乏公安机关必要的配合,缺乏法院高效、权威的非诉执行的协助。就非诉执行制度完善而言,主要包括受理和审查的标准、审查的组织形式、审查的权力监督、被执行人救济和裁定的作出等内容。完善非诉执行程序,应当引入听证制度、建立上下级法院监督制度、健全被执行人救济制度、规范执行裁定内容、范围、期限。听证制度是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会,对特定事项进行质证、辩驳的程序,其实质是听取利害关系人的意见。在实践中,法院大多是遵循传统的职权主义执行模式,对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查,作出准予执行裁定不阐述理由。这种暗箱操作的审查方式,由于缺乏被执行人积极参与和监督,人民法院往往迫于行政机关的压力,使审查流于形式。因此,应当引入听证程序以公开法院的审查过程。目前法院的审查依据行政机关的申请,又有行政机关的事实和依据,在强大的行政机关尤其是政府面前,被执行人势单力薄,因此,听证绝不应当仅仅为一种花拳绣腿式的手段,必须在基于被执行人权益保障的基础上,建立执行告诫、听证制度,让申请机关和被执行人在法庭上当面举证、质证,以提高政府依法行政的意识和水准,确保被执行人抗辩权的行使,消除疑虑,既有效地保护行政管理相对人的合法权益,又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪,提高自觉履行率。

《征收条例》取消了政府强拆,无疑对被征收人权利保障具有积极意义,但是土地财政问题、干部考核机制问题和独立审判问题不解决,充当房屋征收主角的地方政府既当运动员又当裁判员的嫌疑就难脱其咎,法院对地方政府的非诉申请可否公正审查,确实是检验“依法治国”的试金石,征收非诉执行既是法院提升权威性、公信力的难得机遇,又是严峻的挑战。人们期待司法强制执行对依法征收、和谐征收给力!


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